Thursday, March 6, 2008

【陈志武】我们的政府有多大?

  2008年2月23日《经济观察报》

  2007年,国家财政税收增加了31%,达到5.1万亿元,占GDP的21%,相当于3.7亿城镇居民的可支配收入、12.3亿农民的纯收入。也就是说,政府一年花的钱等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱。政府要这么多的老百姓才能供养,当然很庞大。这里,我们不妨从几个不同角度来把握其“大小”。

  跟历史比、跟美国比

  相对朝廷时期的政府规模如何?既然今天又是盛世中国,我们不妨先以康乾盛世时期作为一个参照。乾隆中期的1766年,朝廷财政税收为4937万两银子。在1760年前后,荷兰东印度公司对当时的北京、广州老百姓的收入和消费做过细致调查,据其历史档案,那时一个普通北京工人的年收入大约为24两银子(每月2两左右)。这样,4937万两银相当于205万普通北京人的收入。只要205万个北京人的收入就够供养盛世时期的乾隆政府,那当然是小政府!或许,我们或说当时中国其他地方的收入比北京低,所以,以北京工人收入作为标准,降低了为供养乾隆政府所需要的人数。但,那时的全国人均收入不一定比北京低多少,比如,在1950年时,北京的人均收入属全国平均水平,最多是中等偏上,只有到1950年代实行国有制计划经济之后,北京的相对人均收入才开始飙升,把全国其他地方甩在身后。退一步讲,即使乾隆时期全国城镇平均收入只有北京人的一半,那么,朝廷岁入也只是410万人的年收入,跟今天需要3.7亿个城镇居民、12.3亿农民的可支配收入才能支持政府的开支,无法相提并论。历史上的中国政府没有像今天这么大过

  也许我们会说,今天任何国家的政府规模不能跟过去的做直接比较,因为传统农业经济对政府的依赖度低,而现代经济的交易复杂性特别高,所以,离不开政府在安全和产权与契约保障方面的支持。没有政府保护产权、维护契约权益,就难以有现代经济。这当然有道理。按照这个思路推下去,美国应该是一个很好的参照系,因为美国的金融证券市场、知识产权市场以及其它现代产业全球最发达,它也是世界警察,所以,它的政府职责应该不低于任何其他国家的。在社会福利支持上,美国也不亚于西欧。因此,美国政府的规模应该可以作为判断中国政府规模太大还是太小的参照系。

  2007年,美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元,占GDP的18%,相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。也就是,为了支持美国政府的开支,需要8500万美国人的可支配收入,当然远比中国政府的开支需要3.7亿城市居民的可支配收入低!

   中国5.4亿城镇居民、8亿农民,加在一起,去年民间的可支配收入和农民纯收入总共为10.7万亿元。也就是说,5.1万亿元的政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半。相比之下,美国民间的可支配收入总量为8.4万亿美元,2.4万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的四分之一。

  由此可见,我们的政府相对远大于美国政府。

  政府规模是如何变迁的

  过去30年里,中国的政府规模并非历来就这么大。如果说“小政府、大社会”一直是改革的理想,那么,1978至1995年间的确是照此方向走。改革之初的1978年,国家财政税收相当于3.3亿城镇居民的可支配收入、8.5亿农民的纯收入。那时的政府也不小,这就是为什么要改革政府的原因之一,但,那时的政府毕竟要负责城市人从摇篮到坟墓的方方面面生活开支,所以,政府当然大。

  随着改革的进行,到1985年,财政税收相当于2.7亿城镇居民、5亿农民的纯收入(见图一和图二)。到1995年,财政税收相当于1.46亿城镇居民、3.9亿农民的纯收入。1.46亿城镇人口的可支配收入才能支持政府的开支,政府还是很大,可那是近30年“最小”的政府了

1993-1994年的分税制改革从根本上逆转头17年的方向。那次改革把税权下放,从中央到省、到地方、到县和乡,每级只要求下一级在每项税种中往上交多少比例的税收,剩下的权限就留给下级政府。从表面看,税权下放而不是由中央统一掌权,是件好事,给地方更多发展经济的激励。只不过,当时好心的改革设计者没想到或不愿意想到,在没有实质性权力制约的体系下,特别是在新加税种的权力不在立法机构而是在行政部门的国情下,把税权下放等于是为各级政府随意加税大开绿灯,国民没有正式途径对随意增加的税负表达意见。



  经常有人说,在别国行得通的制度安排,一到中国就水土不服。之所以如此,不是中国人与别国不一样,而是人家在权力受民主制约下的分税制体系,搬到中国后,当然会走样,因为在中国的各级都没有对征税权的根本性约束。所以,水土不服的根源在于有没有对权力的民主制约上。

  1995年后财政税收逐年回升。到2004年,财政税收相当于2.8亿城镇居民的可支配收入、9亿农民的纯收入。随后的三年更是加速征税,到2007年,政府的财政税收等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱,远超改革开放初1978年时的政府规模,我们的政府达到历史“最大”规模。

  我们也可以把政府、城镇居民、农民看成中国的三大群体。那么,从改革开放的成果中,哪个群体受益最多呢?自1995年到2007年的12年里,政府财政税收年均增长16%(去掉通货膨胀率后),城镇居民可支配收入年均增长8%,农民的纯收入年均增长6.2%。这期间,GDP的年均增长速度为10.2%。图三给出三群体的累计收入增长情况。

  因此,只有政府的收入以远高于GDP的速度在增长,城镇居民的收入增长速度次之,农民的收入增长最慢,速度远低于GDP的增速。从1995到2007年,去掉通胀成分后,政府财政收入增加5.7倍,城镇居民人均可支配收入增加1.6倍,农民人均纯收入才增1.2倍! 改革开放的成果由政府享受的最多,城市居民次之,农民分享的最少。


 政府作为最大的资产和土地所有者

  不过,上面的计算只是反映了政府总收入的一部分,另外,还有预算外的政府收入、资产增值和资产性收入不在其内。也就是说,财政税收只是政府“最看得见”的收入部分。实际上,随着中国经济这些年的高速发展,政府作为中国最大的资产所有者,其拥有的国有企业资产、公有土地以及矿产资源的增值比财政税收更大、增长速度更快。

  到2006年,国有土地的总价值大约为50万亿元。据国资委主任李荣融在2007年8月《求是》杂志上谈到,到2006年底,全国有11.9万家国有企业,平均每家资产为2.4亿元,所有国企资产加在一起值29万亿元。也就是说,2006年底,国有土地加国有企业的总价值为79万亿元。去年,中国GDP增长11.4%,假设土地和国有资产以GDP同样的速度升值(资产升值速度一般高于GDP),这意味国有资产去年增值9万亿,比财政税收的5.1万亿多80%!

  2007年,国有企业的总利润为1.6万亿元。因此,去年国家作为“资本家”和土地所有者的“可支配收入”共有10.6万亿元。

  把国家的资产性可支配收入和财政税收的5.1万亿加在一起,去年政府可以支配的总收入是15.7万亿元,这等于是11.4亿城镇居民的可支配收入、37.9亿农民的纯收入。这种政府规模的确是乾隆政府、今天的美国政府所远不可比的。

  中美民间财富结构对比

   当然中国家庭也有财富,包括房地产、企业股权、金融证券、银行储蓄等等,只不过主要是城镇居民有这些,农民没有土地、也没有太多储蓄,他们的财富很少。据发改委估算,到2005年底,全国城镇居民的总资产价值为20.6万亿。如果过去两年均按略高于2005年的速度增值,亦即按每年15%增值,那么,到去年底,全国居民资产为27.6万亿元,不到价值为88万亿的国有资产与国有土地的三分之一。

   中国民间资产加国有资产共115.6万亿元,相当于GDP的4.7倍。

   相比之下,美国政府基本没有生产性资产,也只有少量的土地。至2007年底,美国私人家庭资产的总值为73万亿美元,相当于GDP的5.4倍,比中国的总资产与GDP比值略高一些。其原因是美国资产的金融化程度全球最高,资产流动性越大,其资本价值就越高。但,两国的总资产与GDP之比,大致相当。

   可是,在两国,财富在民间和政府之间的分享结构截然不同。在中国,多于76%的资产由政府拥有,民间只有不到四分之一的资产。而在美国,其资产基本都在民间个人和家庭手中。这两种不同的财富持有结构会带来什么差别呢?

   其差别表现在很多方面,包括经济增长模式上、产业结构上、法治发展上,等等。这里,让我们集中看看,这种结构对国家和民间在财富赛跑上有什么影响,谁会赢大头?

   美国家庭资产73万亿美元中,有近35万亿来自过去十年的资产增值,而从劳动等可支配收入中累计储蓄的才1.5万亿美元。所以,美国人的财富增长基本靠资产升值,而由劳动等所得的非资产性可支配收入(去年为8.4万亿美元)基本全部花掉,这即是为什么美国的储蓄率现在为-1%,也是为什么美国的内需这么强盛。好在美国的资产基本都是私人所有,政府不会与民争利,所以,美国人能够只靠资产升值来使自己的财富水平上升。

  中国的115.6万亿元资产财富中,只有27.6万亿是民间私人的,剩下的88万亿属国家的。如果2008年中国GDP和资产价值都上升10%,那么,老百姓从资产升值中得到2.76万亿元,而政府能得到8.8万亿元。政府从经济增长所带来的资产财富升值中得到的份额,是民间的三倍!

  这就是为什么在中国资产升值难以带来消费的财富效应,资产升值带动不了太多的内需增长。国有制割断了从资产升值到内需增长的传导链。这也是为什么在私有制国家,经济增长给民间社会的家庭带来财富,而在国有制国家里,经济增长产生的资产财富升值主要由国家独享,给民间家庭带来的只有高一点的劳动收入,没有太多财富。所以,今天在中国,最大的贫富差距是在国家与社会之间,而不是在多数国民之间

  国家的钱花到哪里了?

  按照上面谈到的,去年政府财政税收5.1万亿,国有资产与土地升值至少9万亿,国有企业的总利润为1.6万亿元。政府有15.7万亿的收入可以花,这些钱花在哪里呢?如果政府把钱花在民生上,那不是从相当程度上代替了老百姓花吗?在效果上,由老百姓自己花这些钱和由政府代替老百姓花,这两种安排会有大的区别吗?按照许多主张政府要推出各种名目税收的人的说法,通过税收和国有资产,政府能够实现“第二次再分配”,以降低收入差距。但是,实际真的如此吗?

  据财政部长谢旭人先生介绍,2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支,总共约6000亿元,相当于财政总开支的15%,为全年GDP的2.4%,分到13亿人身上,人均461元(相当于城镇居民人均可支配收入的3%)。而在没有国有经济的美国,去年在同样三项上的开支约为15000亿美元,相当于联邦政府总开支的61%,为美国GDP的11.5%,分到3亿美国人身上,人均5000美元(相当于美国人均可支配收入的18%)。

  不管按绝对数字,还是按相对水平,美国政府回馈给老百姓的医疗与社会保障都远高于中国,尽管美国是十足的私有经济。按照国有化运动的初衷,国有制本应该带来更多的社会福利,我们本应该看到完全相反的情况。

  许多人说,中国还处于初级发展阶段,所以没法跟美国以及其它市场经济国家比。——这说法站不住脚。美国去年的财政税收占GDP才18%,而中国5.1万亿元财政收入占GDP的20%。所以,即使不算国企收入和国有资产增值,仅财政税收,中国政府的相对收入就高于美国,没有理由在民生上的开支比例低于美国中国政府不是没有钱花,而是没有对财政预算过程的实质监督问题,以至于政府钱多后更倾向于在形象工程、政府办公大楼上浪费,在高资源消耗、高环境污染又不创造就业的工业项目上投资,也当然为腐败提供了温床。

  正因为中国太多的收入和资产财富掌握在国家手中,而不是将更多收入、更多资产由私人去消费、去投资,使跟民生贴近的服务业难以发展。老百姓享受到的收入和资产财富份额极低的情况下,第三产业发展所需要的投资和消费需求从哪里来?

  既然美国政府为了刺激经济从次级按揭贷款危机中走出来,而给每家老百姓寄支票直接退税,把钱退给纳税人自己去花,那么,在中国政府控制社会这么多收入、这么多资产财富的情况下,为什么不能把一些税收、国企利润、国有资产增值退回给中国家庭呢?比如,也给他们寄去汇票?国民们也该直接分享一点国企的红利了。当然,最好是把许多国有企业资产民营化、把土地还给农民,因为这些本来就是我们国民自己的


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Monday, March 3, 2008

【蔡定剑】民主政治与社会可持续发展


2008-03-04  来源: 南方网 

  民主并不必然带来经济增长、社会和平、管理效率、政治和谐。然而,较之专制政权,民主政治最终达到这些目标的希望要大得多。

作者:蔡定剑 中国政法大学教授,宪政研究所所长

民主才能真正创造奇迹

经济崛起不算什么奇迹。

30年的改革开放,2007年中国GDP总量34200多美元,居世界第4位。有人说,只有中国人才能创造这样的奇迹。我的基本观点是,一个社会只要不搞动乱,让民众休养生息,30年就能产生一个经济奇迹。下面给大家举一些例子。

日本高速增长期(1955-1973年)。18年间GDP增加了12.5倍,人均国民收入增长10倍多,年均增长9.8%。其中在《国民收入倍增计划》执行期间(1961-1971年),国民生产总值GNP年均增率达10%以上,最高达到16%。1955年日本GDP不足美国10%,1995年是4万亿美元,达美国71.3%。

韩国经济高速增长(1962-1991)。国民生产总值(GNP)从1962年的23.6亿美元发展到1991年的2808亿美元;人均国民生产总值从1962年的87美元上升到1991年的6498美元,年平均增长率为16%。

台湾地区经济高速发展。1963-1973年,工业年均增长率高达18.3%,1998年亚洲金融风暴时,台湾GDP已经高达3100亿美元,人均GDP也有14000美元 。

支撑经济崛起的是民主制度。

中国古代那么多盛世,5000年创造的财富哪里去了?就是因为古代中国没有一个制度来提供经济高速增长的环境。前两年热播的电视纪录片《大国崛起》,讲了11个国家,葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、德国、日本、俄罗斯、美国等的崛起。我们看到这些国家的崛起历史,专制和强权、战争和掠夺、奴役殖民、经济贸易、科技和发明,都可以成为国家强盛的手段,但多少专制国家崛起后又倒下,葡萄牙、西班牙、德国、日本、俄罗斯。只有那些民主的国家,在崛起以后通过民主的改革,制度的改革、才持续地站立着。所以说,经济的发展并不是什么奇迹,真正的奇迹是民主制度把经济持续发展的社会保持下去。

民主与社会稳定

谬误之一:民主就是少数服从多数,这会产生多数人暴政。

这种对民主的认识非常肤浅,对民主基本的原理和概念都没有搞清楚。民主是由全体公民支配政府,政府对公民负责的政治体制,它有八项原则:(1)民主国家必须是由公民定期选举产生政府统治,而这种选举是由全体公民平等参加的、自由、平等、公正的、差额竞争的选举。(2)民主还是公众直接广泛参与政府和自己利益相关事务的过程。(3)民主政府避免使中央政府具有至高无上的权力。地方有广泛的自治和自主的权利。(4)民主政府知道其首要职能是保护公民的表达自由、人身权利和财产权、平等权,以法律保护公民的基本人权。(5)民主政府遵循法治,权力依法行使,确保公民获得平等的法律保护。因此,通常实行独立的司法和法官的职业化以保证社会纠纷及时、依法地裁决。(6)民主制度遵循多元化,对各种不同的政治、社会观点和文化生活特点予以充分尊重。(7)民主社会的新闻自由受法律保护。(8)民主制实行以多数决定,同时尊重个人与少数人的权利为原则。

谬误之二:民主不利于稳定!

事实上,民主是最有利于社会稳定的制度,这本来是被世界历史所证明的真理。哈耶克说,“民主乃是人类有史以来发现的唯一的和平变革的方法。”民主社会之所以稳定,是因为政府的权力转移,通常在有序的程序中进行。作为一种和平、自由与温雅的方式,权力斗争输赢和更迭都是“精神性”,而非“肉体性”的,是暂时的,而非长久的。

反民主论者常常以一些威权国家取得的经济成就来说明威权统治的必要和好处,但他们严重忽视了威权统治带来的社会乱象和灾难。无论在拉丁美洲,还是东南亚地区,威权统治时期都不断地爆发社会冲突和流血事件,社会极不稳定。

韩国现代史就是证明。从上世纪50年代到80年代,韩国独立后进入威权统治时期。在这30多年中,韩国发生革命、起义、政变、政治谋杀,街头抗议、暴力冲突及流血事件不断。虽然在朴正熙时代经济有过快速发展,但军人独裁统治造成社会极其动荡,不仅是人民付出巨大的代价,就是统治者本人也没有一个有好下场:在专制统治的30年中,韩国历任总统中:李承晚被流放海外,客死他乡;朴正熙饮弹身亡,他的政府高级领导人像车智辙、金载圭、郑升和或被谋杀或被绞死,或死因不详。直到1987年,卢泰愚实行政治改革,实行总统直选,韩国才结束靠政变和谋杀取得权力的独裁统治历史,开始走向稳定。1997年金大中被选为总统,在韩国实现了执政党向反对党和平移交政权的政府。事实证明,是民主制真正带来了韩国的社会稳定,也给政治领导人带来了安全。民主社会是宽容的,像全斗焕这样被判处死罪的前独裁者也能被赦免。自1997年韩国民主化以后,韩国社会经历了一系列的严重危机,1997年的金融危机的打击,2004年卢武铉总统上台不久后立即遭弹劾案和迁都风波等,都没有使韩国社会出现任何动乱。可以说,韩国的民主制已经巩固,暴力和谋杀已经没有市场,激烈的社会矛盾和冲突都可以在宪法和法律程序下消解。

印度是民主有利于解决社会稳定的最有力例证。1947年印度独立时,国家处于混乱之中,政治派系林立,社会暴力盛行。半个世纪后,在民主制度的作用下,政治分歧都能在宪法框架内解决,政权更迭也能通过民主程序顺利过渡。正因为民主,印度才成为一个统一的整体。通过民主,印度还成功地解决了语言和宗教问题。印度除了有一些历史根源很深的种族分离主义和教派冲突造成的暴力和不稳定外,政治领导层的暴力冲突和政变没有发生,这与同类经济、社会发展程度相同的国家,像南亚、东南亚、拉美和非洲等国经常发生政变和社会动乱的情况相比,简直是一个奇迹。印度的议会民主制把各种政治力量纳入了合法的政治斗争轨道,从而避免了大规模暴力革命、军事政变和社会动乱发生。

如果说发展中国家搞民主不稳定,不是民主制本身不利于稳定,而是从不民主向民主发展过程中会出现不稳定。因此,我们不是不要民主,而是应该怎么避免向民主过渡中的不稳定。经验教训是,不要等社会矛盾和危机重重的时候再来进行民主改革,而应在经济发展的一定时候及时进行政治改革。被动的、不适当时候的改革会导致动乱!

民主与经济发展

谬误之三:民主影响经济发展和效率;威权体制有利于发展经济。

民主制是否有利于经济发展?是一个已被历史证明得很清楚的问题。从国际社会的版图看,民主制国家大多是经济发达国家,非民主国家大多是经济落后国家。问题的复杂性在于,“民主”的国家也未必都能把经济搞好,非民主的国家也不是都不能搞好经济。在经济起飞的国家中,威权政府扮演了重要的角色。但是,威权统治可能把经济推向高速发展,也可能把经济推向崩溃。

在这里,我引用陈志武教授的一些观点,经济增长是一个多变量函数,决定经济增长至少有以下四个变量:(1)制度(也可称之为制度资本),如产权保护、民主、法治等等;(2)自然资源,如石油、矿产储藏,交通等;(3)劳动力,它的数量、成本、素质等等;(4)土地。这四大要素中间的任何一项越多,该国的经济增长就可以越快一些。同时,这四大要素互相之间又有替代性,一个经济体只要一个或几个要素非常突出,即使其它要素差一些,其经济照样可以有很大的发展。民主制度、法治制度只是其中的一个要素而已。

那么,民主制为什么有利于经济发展呢?有两个促进经济发展不可否定的因素:一是经济发展一定需要经济自由和市场竞争,民主制比其他制度为此提供了更有利的制度条件。二是民主为资本发展必不可少的财产权利的安全提供了保障。

威权统治又为什么能促进经济发展呢?它通过政府力量,提高劳动力、资源和土地的利用,如降低劳动力成本、不讲代价地使用资源和土地等。但是,在一个缺少廉洁“好政府”和法制不健全的社会中,这种经济发展必然导致严重腐败、贫富不均,并可能因此引起社会动乱和崩溃。民主制度下的经济发展恰恰可以避免此种危险。

谬误之四:民主导致拉美化。

实际上,“拉美化”现象并不是出现在民主政府时期,而是在军人独裁统治或威权政府时期。在拉丁美洲,很多最有效和最有前景的改革计划,都是由后权威的民主政府所实施的。比如阿根廷军事统治时经济一团糟,直到上世纪80年代中后期,阿根廷民选总统阿方辛开放民主,90年代第二届民选总统梅内姆在巩固民主和经济发展采取了一系列措施,大力推行新自由主义政策,迅速控制通货膨胀,并使经济走向市场化,出现经济增长、政局稳定的局面。巴西也是在实行民主转型前经济处于危机中,经过两届政府民主转型后,经济改革才有效。

20世纪八九十年代,拉丁美洲国家开始走上向民主化转型之路,出现了一系列民主政府。正是这些民主政府才使一些国家较好地克服了过去的经济危机,并使经济向健康方向发展。据联合国拉美经济委员会的报告,2005年拉美及加勒比地区的经济增长率平均为4.3%,其中委内瑞拉达到9%,阿根廷8.6%,智利和乌拉圭为6%。

应该看到,一些国家的贫困是固有的,不是民主引起的。民主并不必然带来经济增长、社会和平、管理效率、政治和谐。然而,较之专制政权,民主政治最终达到这些目标的希望要大得多。市场经济由于资本利润原则,必然会产生两极分化,资本利润越来越多,而劳动者福利越来越少,而资本利润部分的产品由于没有消费购买则无法实现价值,社会只有通过产品过剩的经济危机来平衡,民主社会选票作用,强制执政者做有利于劳工的事,社会经济才能获得高发展。

民主与反腐败

谬误之五:民主不能解决腐败,也会导致腐败。

民主选举需要钱,而且容易导致金钱政治。但是,民主国家的实践证明,金钱政治可以通过法制加以控制的。民主可以从根本上防止政府腐败的普遍化。

我们看一下2005年透明国际清廉指数全球排名,廉政指数前20名国家和地区:冰岛、芬兰、新西兰、丹麦、新加坡、瑞典、瑞士、挪威、澳大利亚、奥地利、荷兰、英国、卢森堡、加拿大、中国香港、德国、美国、法国、比利时、爱尔兰;廉政指数后20名国家和地区:印度尼西亚、伊拉克、利比里亚、乌兹别克斯坦、刚果、肯尼亚、巴基斯坦、巴拉圭、索马里、苏丹、塔吉克斯坦、安哥拉、象牙海岸、赤道几内亚、尼日利亚、海地、缅甸、土库曼斯坦、孟加拉国、乍得。可以看到,民主制度对遏制腐败的作用非常明显。

民主国家虽然不能避免腐败,但是,民主国家与非民主国家的腐败有很大的不同:民主国家的腐败只限于有限领域的腐败,非民主国家的腐败无所不在;民主国家的腐败通常能得到及时的揭露,而非民主国家的腐败难以揭露,特别是高官的严重腐败通常被掩盖;许多在非民主时期被掩盖的腐败会因为民主化后被揭露;民主国家的腐败是可以医治的,非民主国家的腐败是不可救药的。历史上尽管也有专制的国家比较清廉,但是,专制国家一旦腐败,没有不是伴随腐败被葬送,而是被治理好了的。

http://news.163.com/08/0304/08/4668EK0300012I5M.html